Pero en cuanto la masa vecinal se agranda, las formas de la democracia pura, llamada directa, se hacen imposibles ó de aplicación muy difícil, y aun en la esfera puramente política, esto es, en la esfera en que se han de manifestar, recoger y concretar los movimientos de opinión para una acción eficaz y decisiva, se imponen las instituciones netamente representa tivas, específicas y especializadas: un Consejo, un Comité, un Alcalde, un Secretario. Y no sólo esto: à medida que la vida municipal se complica, y, especialmente, cuando a.canza el grado de intensidad y de complejidad de una ciudad moderna, sobre todo, de una gran ciudad, surgen las exigencias y los graves problemas de la organización y funcionamiento técnicos de los servicios públicos, y de la adecuada aplicación en ellos de la competencia profesional.

La gran ciudad de nuestros tiempos, de más de cien mil y de más de un millón de habitantes, centraliza y resume, en el más alto grado conocido en la historia, la vida humana in. tensa y densa, y si por una parte, se define como una comunidad de cultura y como una unidad política consolidada, que se afirma o propende á afirmarse como democracia actuante, por otra parte, se manifiesta como un sistema de servicios de la más delicada complejidad técnica, reclamados como exigen. gencias generales por la comunidad urbana para hacer efectivo, en la vida social ciudadana, el bienestar de todos. En el pro ceso del Municipio moderno de la gran ciudad, se aspira á refolver-y se resuelve con distinto sentido, en consonancia con la idea generadora del Estado nacional respectivo, el problema de las relaciones entre la democracia-fórmula política-y la eficacia—, exigencia natural respecto del servicio público (1).

(1) Este grave problema de la relación entre la democracia y la eficacia en el régimen municipal, lo hemos estudiado más espe cialmente en el Discurso de recepción en la Academia de Ciencias Morales y Políticas (sobre La Ciudad Moderna). Puede verse nuestro trabajo que se publicará pronto ácerca de El Régimen Municipal de la Ciudad Moderna.

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IV

En el excelente libro del Presidente de la Universidad de Harvard, A. Lawrence Lowell, ya citado, puede verse de qué manera tan directa afecta á la concepción general de los métodos y de la estructura del gobierno (1), la necesidad de aten. der intensamente à las exigencias de un régimen de competencia profesional, indispensable para el buen desempeño eficaz de los servicios públicos.

Aparte de que es punto menos que imposible formular un criterio generalmente aplicable para la adecuada definición de las materias de gobierno, en las que puede actuar la democracia elaborando una opinión pública decisiva, por tratarse de cuestiones sobre las cuales puede, en efecto, formarse tal opinión, es evidente que en el Estado moderno, y en la gran ciudad especialmente, hay una amplia esfera, cada vez más amplia, en la cual se impone la acción del funcionario profesional competente, esto es, que sabe cómo debe hacer lo que tiene que hacer Y aun suponiendo un pueblo de sólida é intensa cultura, difundida, universalizada y con gran experiencia política, condiciones necesarias para la formación rápida y eficaz de los movimientos decisivos ó influyentes de opinión-v. gr., Inglaterra—, tales movimientos resultan difíciles y en ocasiones totalmente imposibles, à causa de la gran complejidad de las necesidades públicas, y de la naturaleza técnica de los problemas que supone la satisfacción de estas necesidades.

La expansión educativa y cultural, características de las Naciones contemporáneas más progresivas, se ha podido producir paralelamente con la creciente riqueza y complicación de la vida, de las exigencias y de las funciones de gobierno, en los servicios públicos; pero no basta. Cada día, dice

(1) V. especialmente parte IV: regulación de las materias á las cuales no puede aplicarse directamente la opinión pública; el capítulo XVIII trata del problema en el gobierno municipal.

Mr. Lowell, es más difícil familiarizarse con los datos ea.gidos para la solución de los problemas corrientes. Con la acumulación del saber humano, con el desarrollo del dominio del hombre sobre las fuerzas naturales, con la mayor complejidad de las transacciones modernas y de la sociedad moderna, la cantidad de informaciones precisas para tener una opinión sobre los asuntos públicos, ha ido aumentando constantemente...» (1). La necesidad de la especialización funcional noʻoria en todas las relaciones de la vida social-división social del trabajo, siéntese con más fuerza en los negocios públicos porque el servicio público, no sólo participa del aumento de complejidad de la vida moderna, sino que el Gobierno constantemente amplía su esfera de acción para asumir nuevas y delicadas funciones, y la categoría de cuestiones sobre las cuales el público no puede formar una adecuada opinión, tien de á aumentar, ó al menos, no disminuye» (2).

Pero, ¿cómo prescindir, à estas alturas de democracia, en régimen alguno de comunidad política, especialmente en el régimen de los municipios, desde el rural hasta el de las más grandes ciudades, de la intervención más ó menos directarepresentativa de la masa, cada día más consciente, viva y apremiante? ¿Cómo suprimir del proceso histórico el hecho real, positivo, del interés colectivo, consecuencia, en cierto modo, de ser la ciudad una comunidad que pide un régimen adecuado en el cual se refleje y recoja la opinión general, rèpresentativa de las aspiraciones comunes en relación con los intereses?

Y he ahí, independientemente de toda consideración doctrinal, cómo se viene planteando el problema del gobierno propio de la ciudad, y en análogas relaciones el general del Estado, en los países constitucionales, que tienen la democracia como base de sus instituciones políticas, ó como aspiración

de su masa, ó bien todavía, como término ideal de una real evolución histórica. Sería inútil, mientras no domine otra ideología, pretender resolver el problema del gobierno propio de la ciudad y acometer una seria reforma del régimen local, prescindiendo del supuesto democrático; pero, por otra parte, la vida municipal moderna entraña, según recordábamos, un complejo sistema de servicios, que piden una constante intervención técnica profesional, no de electores, ni de aficionados, ni de políticos, sino de competentes y de cespecialistas>. A mi juicio, tal es una de las más graves dificultades de nuestra reforma municipal, aunque en los diversos intentos ó proyectos formulados para realizarla no se haya enfocado directa y reflexivamente el problema; nosotros no podemos pensar, hoy por hoy, en retroceder en el camino que nos ha llevado al sufragio casi universal, como base política de nuestro régimen municipal; sería muy difícil prescindir de los Ayuntamientos populares, aunque fuese dable reorganizar su base representativa y su funcionamiento; pero la cuestión estriba en cómo, salvando las exigencias tradicionales y políticas, podríamos: 1.o, crear una verdadera política municipal eficaz, pero no en términos generales, sino una política propia de cada municipio distinta de la nacional y de ella diferenciada; y 2.0, organizar una administración municipal sobre bases técnicas y profesionales. Y, además, manteniendo, por encima de todo, la unidad y la autonomía de la comunidad municipal, condición esencial intima para que se produzcan y desarrollen con éxito los movimientos del gobierno propio de la ciudad.

V

No sería posible, en los límites de este artículo, considerar el grave problema apuntado de las relaciones de la democracia con el servicio público en las experiencias legislativas y en las prácticas administrativas de los grandes pueblos. Nada más interesante, sin embargo. Un examen comparativo, en el punto indicado, de los municipios alemanes é ingleses, por TOMO 127

ejemplo, ofrecería las más sugestivas enseñanzas, haciendo. ver por cuán diversos caminos y procedimientos puede lle garse á un buen gobierno de las municipalidades, por complicadas que sean su vida y el régimen de sus servicios. El municipio de la ciudad alemana entraña, sobre todo, la preccupación de la eficacia y del buen servicio público mediante un gobierno desde arriba. Verdad es que no podría quizá señalarse una manifestación más genuina y representativa de la concepción del Estado alemán-prusiano ó prusianizado que el régimen de las ciudades; es, probablemente, una de las creaciones más nacionales y expresivas del genio social y científico de la Alemania imperial. La desconfianza hacia la democracia, como fuerza actuante y directiva; la fe en el éxito de los movimientos ordenados y previstos y de la acción reglamentada de una burocracia experta; la creencia en la eficacia de la función directora del poder de lo alto, desde arriba, del Estado-y la ciudad es un órgano subordinado del mismo-; la constante preocupación del bienestar de la masa, como tal, y por imposición directora de la autoridad; la preocupación de lo social; la idea de que la política se resuelve, en definitiva, en el esfuerzo colectivo de dominación, en des sentidos: en el que supone la sumisión de todos á la autoridad y en el de la utilización al máximum de los medios-esfuerzo técnico-; todo esto se ofrece intensamente sintetizado en el mecanismo del gobierno de la ciudad alemana, que tiene en sus manoe el poder y la ciencia para llevar adelante y útilmente, siempre bajo una fuerte disciplina, su estructura entera, natural y social-el medio urbano-. Puede muy bien afirmarse que de las dos exigencias que trabajan el proceso de la política municipal, la democracia y la eficacia del servicio público, la ciudad alemana atiende con señalada preferencia á esta última. No siente con la misma intensidad la de la democracia (1).

(1) Cons Howe, European Cities at Wordk, 1918; Dawson, Municipal, Life and Government in Germany, 1914. V. nuestro Discurso citado.