DERECHO MUNICIPAL CONSUETUDINARIO

Cuando en Noviembre y Diciembre del año pasado se esta-ba elaborando en el Ministerio de la Gobernación una ley de gobierno y administración local, se hizo decir á la prensa cosas muy peregrinas: «la reforma tiene tanta originalidad, que aun no habiendo nada nuevo en el mundo, será difícil á los comentaristas apasionados quitar aquel mérito á la ley;» «este proyecto, á que se está dando la última mano, ofrece nueva redacción, pues no se ha tenido presente, como se acostumbra en esta clase de trabajos, ninguna de las leyes anteriores;>> <«<en el Ministerio se estudian con tesón las leyes municipales de Francia, Italia, Bélgica y demás países europeos, á fin de organizar el municipio y la provincia con arreglo á los últimos adelantos;» etc.

En esas notas oficiosas encuentro yo la explicación de un hecho que todos lamentan, pero cuya causa no se cuida nadie de desentrañar: el incumplimiento de las leyes municipales. Se alardea de originalidad en una esfera de la vida donde la mejor originalidad consiste en no tener ninguna; donde el legislador debe limitarse á ser mero intérprete del estado social y una como cámara oscura, sin voluntad propia, que reproduzca con fidelidad los rasgos fisiognómicos del municipio tal comoes. Para preparar una ley de gobierno local destinada á España, se estudia el municipio inglés, el francés, el alemán, el italiano, el portugués, es decir, todo menos lo único que debiera estudiarse: el municipio español. Un principio de biología jurídica, confirmado por la experiencia de todos los siglos, declara cómo la realidad es anterior y superior á la ley; cómo, por consiguiente, el molde de aquélla no es el de ésta, sino al

revés; y porqué cuando la ley se ha vaciado en troqueles distintos y existe incongrencia entre ella y las manifestaciones de la vida para quienes está dada, y no coinciden al superponerse, como coinciden el calco con su original, semejante ley no se cumple, porque es racionalmente imposible que se cumpla, y tiene de ley únicamente el nombre, usurpado por ella á aquellas otras normas prácticas que brotan espontáneamente de las entrañas de la realidad misma y que ella soberbiamente condena y persigue, supliendo su falta de razón con el aparato de oficinas y de tribunales.

Por lo mismo, siendo la realidad de una sola manera, idéntica á sí misma, en cada momento histórico, no cabe dar sobre ella varias formas de ley, ni tienen que ver en esto nada las divergencias de los partidos, por tratarse de un hecho objetivo é impersonal. Una ley municipal no puede ser más que como es el municipio: la morfología jurídica no se diferencia en nada de la morfología natural: á tal sistema de condiciones, tal sistema de organización y tal forma de funcionar. ¿Varías? luego no eres verdad. El partido moderado hizo una ley municipal en 1845; el progresista, otra en 1856, que se puso en vigor en 1868; el democrático otra en 1870; el conservador otra en 1877. Y como la constitución anatómica y fisiológica del municipio español, fundada en sus necesidades, en sus hábitos, en sus sentimientos y en sus tradiciones, no ha ido cambiando al par de los cambios que ha sufrido en su constitución escrita el Gobierno de la nación, tres de esas cuatro leyes, por lo menos, ó tal vez todas cuatro, son un error jurídico no más y se llaman leyes por un abuso del lenguaje ó por una complacencia del deseo. ¿En qué se diferencia el organismo interno y la economía del municipio hoy de lo que eran en 1868? Absolutamente en nada: esto no lo negará nadie. Pues desde 1868 han salido del Ministerio de la Gobernación siete proyectos de ley municipal, casi tantos como repúblicas platonianas, oceanías, falansterios, colonias armónicas y ciudades solares ha edificado la fantasía de los arbitristas políticos desde la antigüedad más remota hasta nuestros días. Mirada España á vista de pájaro, sobre un mapa, con sus infinitos municipios y aldeas, y más aun, mirado un municipio sobre una proyección gráfica,

con las manzanas del casco y los barrios y caseríos del suburbio, parecen un tablero de ajedrez; pero no considerando que ese tablero tiene un alma, y que en esa alma obran energías potentísimas, que no dimanan del Estado, sino que tienen su fuente en ella misma, y que esas energías obedecen á leyes objetivas que no dependen de la voluntad,—no viendo en todo eso sino un puro mecanismo, se obstinan en mover á capricho las piezas, hoy de este lado, mañana del opuesto, en trazarles rumbos, en reglamentar sus movimientos y uniformarlos, en convertirlas en marionetas automáticas: confunden los municipios con escuadrones de milicia, y más que legisladores, parecen instructores de reclutas que mudan de táctica de dos en dos años. Sólo que, por fortuna, las piezas escuchan la ordenanza como pudieran escuchar el estómago ó el corazón las reglas que quisiera dictarles cualquier sabio fisiólogo para que verificasen la digestión y la circulación en ésta ó aquella forma. Parece que bajan la cabeza, pero es para mejor esconder la risa que les causa la pueril vanidad de quien así toma en serio su papel de creador. Su recurso es el mismo que inventaron en otro tiempo para defender su soberanía contra el poder absoluto de los reyes: se obedece, pero no se cumple.

Para que una ley municipal sea cumplidera, hemos dicho, ha de calcarse sobre el municipio mismo; pero, ¿cómo es el municipio español? Por ahí han debido princiar nuestros estadistas, porque todavía á la hora presente lo ignoramos. ¿En qué se diferencia el municipio vascongado del tipo general español; el castellano del asturiano ó del catalán; el serrano del llanero; el industrial del ganadero, ó del agrícola, ó del mixto; el compuesto de aldeas diseminadas, del formado por grandes agrupaciones de población? ¿Qué subsiste en él del antiguo concejo y por qué subsiste? ¿Qué ha desaparecido de él y á virtud de qué causas? ¿Qué efectos han producido esas mutilaciones del organismo tradicional y cómo podrían en su caso restaurarse? ¿Por qué no se ha asimilado las reformas introducidas en las llamadas leyes municipales modernas y en algunas otras leyes administrativas directamente emparentadas con ellas? ¿Qué prácticas ha discurrido la costumbre de los Ayuntamientos para adaptar formalmente, exteriormente, esas leyes á sus háTOMO 67

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bitos y modo de ser, y dejar cumplidos en apariencia algunos de sus preceptos? Todas estas cuestiones previas y otras muchas más habría que estudiar muy detenidamente, antes de aventurarse á formular un proyecto de ley Municipal: mientras no se emprenda este camino, que es el único derecho, mientras se prefiera el ancho y confortable de escribir la ley con materiales pedidos al surtido inagotable de la fantasía, junto á la chimenea de la Casa de Correos, sin otra inspiración que el ruido ensordecedor de la Puerta del Sol; mientras no se resigne el legislador á escribir bajo el dictado de los ancianos de los pueblos, de sus alcaldes, secretarios, agentes, abogados y caciques, podrán salir en la Gaceta muchas y bien concertadas leyes, decoradas con el apelativo de municipales; pero la ley municipal, la verdadera ley, que refleje como claro espejo la fisionómica de nuestro municipio y el genio peculiar de su constitución interna, esa no acabará de salir, y los pueblos de la Península vivirán, como ahora viven, sin ley, por sus propias costumbres ó por el arbitrio de sus regidores.

Una información escrita, por el estilo de la que promovió y dirigió á otro propósito el insigne cronista Ambrosio de Morales, en tiempo de Felipe II (Relaciones topográficas de 600 pueblos de Castilla; Bibliot. Escurial.) y otra oral, llevada á cabo por una Comisión oficial, en diferentes regiones de la Península, semejante á la interesantísima que realizó en 1883. una comisión inglesa en Escocia, para estudiar la condición social de los pequeños cultivadores y jornaleros (Report of Her Magesty's commissioners of inquiry into the condition of the crofters and cottars in the Highlands and Islands of Scotland, 1884), prestarían fundamento sólido á un proyecto de ley que, sin oprimir la espontaneidad de la vida local, le sirviera de regulador, y no fuese bandera de este ó aquel partido ni se hallara expuesta á las vicisitudes y mudanzas de la política. Mientras se persuaden de ello nuestros estadistas y encaminan por esos rumbos sus propósitos de reforma, alcanzan un valor sobre todo encarecimiento aquellos trabajos que, como el magistral de D. Gervasio González de Linares (La Agricultura y la Administración municipal, Madrid, 1882) están consagrados á estudiar experimentalmente, por métodos positi

vos, el estado presente de la administración local y á compararla con la antigua, ramo por ramo, contribuciones, propios, policía, beneficencia, escuelas, montes, pastos, obras de concejo, guardería, etc.; á dar á conocer las reliquias que quedan de la antigua organización y el modo cómo podrían restablecerse las prácticas abolidas que la experiencia hace echar de menos. Los siguientes estudios descriptivos, con que se han servido favorecerme los Sres. Pedregal y Serrano Gómez, referentes á pueblos de las provincias de Asturias y Burgos, tienen en este concepto un interés capitalísimo, y es de desear que sirvan á nuestros jurisconsultos y folkloristas de estímulo y despertador para emprender en otras provincias, y en esas mismas, trabajos semejantes. Cuando poseamos una pequeña literatura acerca de esta rama de nuestro derecho público, principiaremos á conocer la economía del Municipio español, y podremos traducirla en una ley viva, que será obedecida y cumplida, porque será justa; que será justa, porque habrá emanado directamente de la soberanía del pueblo.

Y la ocasión no puede ser más crítica. Empiezan algunos políticos á perder la fe en la eficacia de sus invenciones jurídicas y á dolerse de haber disuelto los organismos locales, sintiéndose impotentes, al cabó de cincuenta años de ensayos, para levantar otros sobre sus ruinas. El centralismo y la uniformidad van perdiendo devotos. Y ha podido decir recientemente en el Parlamento el jefe del partido liberal, sin escándalo de nadie, que no tendría inconveniente en aceptar para Cuba la autonomía municipal tal como rige en las provincias vascongadas. Esa autonomía, en su forma actual, envuelve la descentralización económica y administrativa. El Sr. Sagasta, que tal dijo en Julio último, había combatido años antes la ley de abolición de fueros porque se respetaba demasiado en ella la tradición, pretendiendo que se asimilara el municipio vascongado al de las demás provincias de la Península. Su declaración de ahora implica un cambio saludable de ideas, y lleva consigo, como consecuencia lógica, no sólo el respetar aquella organización autonómica en el país vascongado que la goza, sino, además, el hacerla extensiva al resto de la nación.

A los dos trabajos de los Sres. Pedregal y Serrano, aña