CAPÍTULO II. De la utilidad pública y de la extension que puede darse al derecho de expropiar. SUMARIO. Núm. 1. Utilidad pública. Conveniencia de concretar el concepto de la misma. La mision del Poder no es simplemente negativa, sino que debe promover el progreso social. 2. 3. Cuando los particulares son impotentes para satisfacer una necesidad social y debe hacerlo el Poder, existe la utilidad pública. 4. La realizacion de grandes obras ha de ser una consecuencia de la declaracion de utilidad. 5. Solo tienen derecho á declararla los seres morales que reunan la personalidad civil y la política. 6 El Estado es la entidad que las reune por excelencia. 7 En representacion suya en una nacion regida constitucionalmente, la Ad ministracion. 8. ¿Pueden declararla la Provincia y el Municipio? 9. Limitaciones á la facultad de declarar la utilidad pública. 10. Para la realizacion de las obras ya declaradas de utilidad puede la Administracion valerse de contratistas. 11. Necesidad de la ocupacion del inmueble. Se determina por el trazado científicamente mejor y económicamente mas barato. 12. La necesidad de la ocupacion se reduce á la parte indispensable para reali zar la obra. 13. Principio de la expropiacion por zonas. Razones que lo apoyan. 14. En absoluto no puede admitirse. 15. Medios que pueden emplearse para conciliar dentro de la justicia los intereses de la Administracion con los de la propiedad. 1. Nada tan vago como el concepto que encierran las palabras utilidad pública, ni nada tan conveniente como fijarlo de una manera que no dé lugar á dudas. Si se entiende por ella la necesidad evidente que la célebre Declaracion de los derechos del hombre de 1789 exigia, solo podria la Sociedad valerse de la expropiacion en el último extremo; si se toma, por el contrario, en su sentido mas lato, á la menor ventaja podria echarse mano de ella, conculcando por completo el derecho de propiedad y estableciendo el socialismo práctico. La verdadera nocion de la idea está entre estos dos principios, pero mas hacia el primero que hácia el segundo; porque la expropiacion es de derecho estricto, ataca los dos sentimientos mas arraigados en el corazon del hombre, que son la libertad y la propiedad, y por lo mismo debe siempre interpretarse en el sentido de limitar su extension y efectos. 2. Se ha discutido mucho sobre la mision del Poder público: para unos debe limitarse á ser un centinela vigilante que presida el libre y combinado ejercicio de los derechos de todos, les preste las necesarias condiciones para su marcha regular y reprima todo atentado que pudiera perturbarla; para otros ha de ser como una providencia que todo lo prevea y dirija, entrometiéndose en todos los actos de los ciudadanos y corporaciones, hasta el punto de que sea quien los inspire y quien ayude á ejecutarlos. Las exageraciones opuestas son siempre los dos polos entre los cuales se halla la verdad, y por lo mismo nosotros creemos que el fin del Poder no es solo procurar el mantenimiento del órden social, sino tambien empujar á la Sociedad entera por la senda del progreso, dentro de los límites que permitan su estado de civilizacion y sus propias fuerzas. Y es que si bien consideramos en alto grado conveniente que el Poder deje en libertad á las iniciativas individuales y corporativas para que realicen sus especiales fines y luchen y se afanen para progresar y engrandecerse, mientras no ataquen los derechos de los demás, sabemos por experiencia que muchas veces estas iniciativas son impotentes para satisfacer las necesidades sociales, cuya importancia inmensa escapa á sus escasos medios. Entonces el Poder ha de hacer mas que actos negativos, debe tomar la iniciativa y realizar por sí esas empresas que la Sociedad ha menester para no detenerse en el camino de los progresos y adelantos, y no pueden realizar los particulares. 3. Ahora bien, cuando algunos de esos casos ocurren, creemos que existe la utilidad pública para cuya satisfaccion puede expropiarse legítimamente. Los particulares entonces son impotentes para realizar la obra, el Poder mismo no podria llevarla á cabo sin apelar á la expropiacion, y sin embargo la Sociedad la ha menester para la realizacion de su fin de progreso, hay, pues, utilidad pública, por mas que no haya necesidad absoluta. 4. Por esto se obsei vará que en casi todas las leyes expropiadoras se trata de obras, de realizar grandes trabajos públicos, cuyo fin es comunmente, ya la abertura de dilatadas vías de comunicacion que unan los mas apartados confines del territorio, ya el saneamiento y mejora de una ciudad, ya el encauzamiento de rios para hacerlos tranquilos y navegables, ya la construccion de puertos ó la desecacion de lagunas y pantanos. Estas obras ocupan de necesidad terrenos, no pueden llevarse á cabo sin que aquellas propiedades de que antes disfrutaban sus dueños pasen á emplearse y como absorverse por su trazado, y por otra parte son palancas poderosas para el desarrollo de los gérmenes de riqueza y bienestar que tiene el país, para el progreso y adelanto de la industria, de la agricultura, del comercio, de la marina, etc. La realizacion de obras parece, pues, que ha de ser el resultado de la expropiacion. Aquellos terrenos que antes solo servian á los fines particulares de su dueño, sufren como una suerte de especificacion que los hace útiles al interés general. Expropiar, como se ha hecho en Francia, una finca con el único objeto de instalar en ella las oficinas de un ministerio, no es expropiar por causa de utilidad pública, sino todo lo mas en bien del Estado, considerado como persona jurídica, en su especial provecho. Siguiendo este sistema se llegaria fácilmente al mas absoluto socialismo práctico, porque apenas hay acto alguno en la vida del ciudadano que directa ó indirectamente no afecte al bien general, y así como hoy se expropia un terreno porque existe en lo que sútilmente se ha llamado subsuelo una sustancia mineral que su dueño no sabe explotar, podria expropiarse mañana á un propietario rústico sus terrenos, con el pretexto de que en manos de cultivador mas experto rendirán mayores cosechas, y el Estado tiene interés en que estas sean todo lo abundantes posible. 5. Tan útil y necesario como fijar el concepto de la utilidad pública es determinar la entidad ó corporacion que tenga derecho de declararla; pues, en la práctica, la verdadera definicion de aquella será el buen uso que de sus atribuciones haga esta. La utilidad pública supone una comunidad de intereses, por consiguiente ha de ser una entidad moral representante de esta comunidad la que tenga facultad para declararla. Y desde luego que se trata de que este sér moral se apropie lo que otro poseia, adquiera lo que estaba en dominio ageno, es evidente que ha de tener personalidad civil ó sea capacidad de poseer; y desde luego que no lo ha de adquirir por amigable convenio ó por compra-venta, sino por medio del derecho que le da la representacion de la utilidad pública, eslo igualmente que ha de tener tambien personalidad política, ó sea, autoridad, derecho de mandar, de disponer de la coercion ó de la fuerza para conseguir, por su medio, en caso de resistencia injustificada, lo que exige el interés general. 6. El Estado, y en su representacion el Poder público que le personifica, es la entidad que en mas alto grado reune esta doble personalidad civil y política; por consiguiente, no hay duda de que él es quien puede declarar la utilidad pública. En una nacion regida por el absolutismo de un monarca no habria cuestion: el rey ó emperador la declararia por un acto emanado de su omnimoda voluntad; pero en las naciones regidas por el sistema constitucional, y estas son todas las europeas menos Rusia, ya se presenta mas dudoso el determinar cuál de las distintas entidades ó poderes que se dividen la direccion del Estado, es la que tiene atribuciones bastantes para declararla. 7. Algunos, fundándose en que la expropiacion deroga el derecho comun y no puede derogarlo mas que el que lo estableció; en que debe considerarse de derecho estricto y reunirse la mayor suma de garantías para el propietario; y en que si para imponer una contribucion, que disminuye en pequeña parte la propiedad, se necesita la intervencion del Poder legislativo, mas debe necesitarse para la expropiacion, que la arrebata por completo, dicen que solo este tiene facultad para declarar la utilidad pública. Pero si se atiende á que no se trata de fijar una regla comun para todos los ciudadanos, que establezca principios reguladores y limitativos de sus derechos civiles, porque esto ya se ha hecho en la ley general sobre expropiacion, sino de determinar si esta regla debe ó no aplicarse al caso concreto de que se trata, cuestion de hecho que depende del conocimiento del lugar, de las necesidades de la poblacion y de otras muchas circunstancias imposibles de conocer y hasta muy por debajo de la elevada mision del Poder legislativo, se convendrá en que es al Gobierno, á la Administracion á quien corresponde esta facultad. Sin embargo, cuando para la realizacion de las obras que se deban declarar de utilidad pública, haya de echarse mano de contribuciones ó impuestos extraordinarios, será preciso acudir á las Córtes, no para que declaren la obra de utilidad pública, sino para que voten estos impuestos, lo cual lleva indispensablemente consigo que examinen si la utilidad es tal que valga la pena de exigir nuevos sacrificios del contribuyente, etc. 8. Para que las obras públicas vengan á satisfacer una necesidad social en el sentido que la hemos explicado, no es preciso que atraviesen de uno á otro extremo los inmensos territorios que hoy consti tuyen una nacion, sino que pueden concretarse á una parte de ella, sin que pierdan por esto su carácter; y como para la acertada administracion se ha dividido en diversas circunscripciones, unas tan naturales como el Estado mismo (Municipios) y otras aunque no en tan alto grado (Provincias, Departamentos, Distritos) importantes y convenientes, porque son el lazo de union que atando suavemente el centro con las extremidades, hace que la nacion entera forme como un organismo y no como una mera agrupacion, creemos que cuando la necesidad no es general sino particular de estas pequeñas sociedades, las personas morales que las representan han de poder estimar que existe la utilidad pública, declararla y expropiar. Nosotros que somos partidarios de la descentralizacion administrativa bien entendida, primero porque es lo natural que cada uno tenga el libre ejercicio de sus derechos, dentro el círculo de sus deberes; despues porque es conveniente no solo en cuanto al buen órden, administracion y bienestar de esas sociedades, sino como condicion necesaria de una verdadera libertad política; y finalmente porque aun nos sentimos oprimidos por la pesada argolla de la centralizacion, que no se ha sabido hacer desaparecer por completo de nuestra patria, creemos justo y razonable que la Provincia y el Municipio puedan declarar la utilidad pública y expropiar. Ellas son entidades políticas y civiles, representan un interés comun y están obligadas á hacerlo prevalecer; deben, pues, tener en su mano los medios necesarios para conseguirlo. Bien es verdad que nosotros pedimos la descentralizacion no para la Provincia y el Municipio que hoy existen en la mayor parte de los Estados europeos, débiles destellos de un Poder central de cuyas manos salieron por el medio directo del nombramiento ó el indirecto de un sufragio corrompido; sino la verdadera y genuina representacion de sus intereses, de sus habitantes, de sus elementos sociales todos. 9. Pero si el Estado, la Provincia y el Municipio tienen derecho para declarar la utilidad pública, no así las demás entidades, corporaciones y particulares, por muy importantes y poderosos que sean, ni tampoco aquellas personas morales cuando se trata de obras cuyo objeto directo no sea el bien y utilidad general. Así el Estado no podria expropiar para el acrecentamiento de sus dominios particulares, si por acaso hubiese alguna nacion tan ignorante en materias hacendísticas que quisiese sufragar sus gastos con la renta de fincas rústicas ó urbanas; como el Municipio no podria aumentar sus bienes de |