en la vida política del Estado», mientras que la actividad administrativa se encamina á la realización de los fines de aquél. Por otra parte ¿perderá el Estado el carácter y autoridad de poder público en las relaciones de su actividad patrimonial? ¿quedará equiparado al simple particular? Por último; ¿será cierto que en la actividad social del Estado no quepan el mando ni la coacción? En ese caso sería ineficaz su acción. Sin la actividad jurídica quedaría reducida la social á la impotencia. Las disposiciones, por ejemplo, de la policía sanitaria deben ser obedecidas; y en pena habrá de incurrir su infractor. Importa, con todo, advertir que la ingerencia del Estado en las relaciones sociales no siempre trae consigo el empleo del poder coactivo. Puede quedar la explotación de los caminos de hierro en manos de compañías particulares, sin que ello se oponga á que el Estado dicte una ley de policía de ferrocarriles. También puede el Estado imponer á la gente pobre y menesterosa la observancia de reglas de policía sin tener establecida la Beneficencia pública. Así sucede siempre que el Estado se limita á regular relaciones en el orden social y económico sin organizar servicios administrativos destinados á satisfacer las necesidades que constituyen la causa y forman el contenido de dichas relaciones. Mirar por la conservación del orden público no es lo mismo, en verdad, que promover directamente el mejoramiento de la vida social. CAPITULO II LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION En el prefacio de la primera edición de sus Estudios administrativos distingue Vivien entre el Derecho administrativo, limitado á la legislación y á la jurisprudencia, y el estudio teórico de los principios generales y de las ideas fundamentales de la Administración pública 6 sea la Ciencia de la Administración. Comparten este modo de ver algunos autores italianos. Opina Scolari que para descubrir la naturaleza en general de la Administración pública y conocer sus principios racionales es necesaria la Cien cia de la Administración, ya que en el Derecho administrativo no se consideran los principios en su pureza sino aplicados en leyes que obedecen al criterio de la oportunidad; y en sentir de Bonasi, es la Ciencia de la Administración el proemio necesario para el estudio del Derecho administrativo. Una Ciencia de la Administración de esa suerte comprendida, dice Orlando, no ha sido organizada ni se ha intentado hacerlo: antes bien, los mejores tratados de Derecho administrativo son esencialmente sistemáticos; en ellos se funde la exposición de los principios generales con el examen exegético de la legislación. ¿A qué, pues, hacer una distinción que aquellos mismos que la proponen y defienden no podrían llevar á la práctica? Hay sí la obra de L. Stein que por el título Verwaltungslehre corresponde á la expresión «< Ciencia de la Administración» pero que en realidad no lo es con respecto á lo dicho. Rica en reflexiones filosóficas y en consideraciones históricas, políticas y económicas, no es después de todo la obra del ilustre escritor vienés otra cosa que la exposición sistemática del punto de vista con que aprecia los problemas de la Administración pública. Por otra parte; separar el estudio doctrinal é histórico de una institución, añade Longo, del estudio de su desarrollo real y concreto en un pueblo determinado, no es crear dos ciencias distintas sino separar mecánicamente dos partes orgánicas de una misma ciencia con grave daño del método y del resultado práctico á que se aspira. Hay otra concepción de la Ciencia de la Administración, no ya de origen francés sino italiano. Es la indagación de los principios generales que dirigen al Estado en su acción social. «La ciencia de la acción social positiva y directa del Estado», dice el economista italiano Ferraris. Al paso que el Derecho administrativo, ciencia jurídica, estudia el poder administrativo en sí propio y en sus relaciones con los ciudadanos, la Ciencia de la Administración, ciencia no jurídica sino politico-social, estudia la materia administrativa. Es, á juicio, de Orlando, la «Ciencia de la intervención social del Estado». En estas ideas se inspira la obra de Wautrain Cavagnari titulada Elementos de Ciencia de la Administración. Divídese en tres partes: Administración económica (Acción del Estado en la producción, circulación y distribución de la riqueza); Administración interior (Acción del Estado en el desarrollo númerico de la población, Sanidad y Bene ficencia); Administración de la cultura pública (Acción del Estado en la educación popular, Instrucción superior, media y primaria). Tampoco se justifica bajo este nuevo aspecto la necesidad de un estudio separado, con dominio, propio y denominado Ciencia de la Administración. Baste considerar que sin la actividad jurídica del Estado no es posible que tome cuerpo ni tenga alcance su acción social, puesto que el Estado ha menester de la organización de los servicios públicos para la manifestación y eficacia de su actividad. Los elementos sociales no dan origen por virtualidad propia á instituciones jurídicas; tienen una vida suya, independiente de la del Estado y, por tanto, sin la autoridad de la regla de derecho, es decir, sin la sanción legal. Y siendo esto así, claro está que sólo impropiamente cabe hablar de una Ciencia de la Administración separada de la Administración pública, la cual no se concibe sin la acción del Estado regulada por la ley y asegurada con el poder coactivo. La educación popular, por ejemplo, es una necesidad social y no una rama de la Administración pública; lo será si el Estado presta su concurso organizando al efecto un servicio administrativo. El Derecho administrativo está llamado, pues, á ocuparse de los intereses sociales cuando hayan sido objeto de la legislación positiva, esto es, cuan-, do ya posean una condición jurídica y constituyan de esa suerte uno de los fines del Estado. Admite Meucci la distinción entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo, pero con otra base. A su modo de ver, debe limitarse la Ciencia de la Administración al estudio del elemento técnico y material de la Administración y, por tanto, á la acción de la misma, quedando al Derecho administrativo el estudio de la organización administrativa, ó sea la actividad del Estado considerada en su elemento formal y jurídico. En el orden lógico, sirve de transición entre el concepto de la Ciencia de la Administración ideado por Vivien y el sustentado por Meucci la opinión de Meyer. «La Ciencia de la Administración, dice, es la exposición científica de los principios que se refieren á la Administración. Es preciso distinguir en ella el Derecho administrativo de la Política de la Administración; el primero tiene por objeto los principios de derecho relativos á la Administración; y la segunda, las consideraciones de conveniencia en que la Administración debe inspirarse. » Importa distinguir entre el elemento jurídico y el político. Constituye el jurídico la noción de la regla de derecho, esto es, de una norma de conducta establecida con el carácter de obligatoria para regular determinadas relaciones sociales; al paso que el elemento político tiene su criterio en la oportunidad; su móvil determinante, en la utilidad pública; y su medio de acción, en el uso de facultades discrecionales. Por otra parte, la naturaleza de las cosas se opone á la división de la política en política constitucional y política administrativa. La política es una; es el arte de gobernar. La diferencia entre sus manifestaciones no entraña ciertamente una diferencia de origen ni de finalidad; parten todas de un mismo centro de acción y obedecen todas á un criterio común, formado por las ideas y los propósitos que dominen en la dirección del Estado. Con todo, no debe la Ciencia del Derecho administrativo prescindir del elementos político, si se atiende á que es el llamado á introducir en la Administración las mudanzas que las transformaciones de la vida social y las necesidades públicas reclamen. En suma: no hay fundamento racional para admitir la necesidad de una Ciencia de la Administración distinta del Derecho administrativo. CAPITULO III FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Son los modos de formación del Derecho administrativo I LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Por regla general, comprende la Constitución del Estado los principios fundamentales en orden á la estructura orgánica y esfera de actividad de la función administrativa. La de Cuba consagra la división del territorio nacional en seis provincias (art. 3); con los derechos que garantiza, traza, en principio, los límites de la acción administrativa en su función de policía (título IV, sección 1a); determina los casos en que es lícito suspender las garantías constitucionales (tít. IV, sec. 3); señala las atribuciones del Senado en punto á la celebración de tratados y al nombramiento de funcionarios (art. 47, incisos 4o y 6o); enumera las del Congreso en cuanto á la aprobación así de los presupuestos del Estado como de los empréstitos, á la concesión de amnistías, y á la fijación del número de las fuerzas de mar y tierra (art. 59, incisos 2o, 3o, 10 y 11); enumera igualmente las atribuciones del Presidente de la República en su carácter de Jefe del Poder ejecutivo (art. 68); indica el carácter y responsabilidad de los Secretarios del Despacho (artículos 76, 77 y 78): fija las bases del régimen provincial y del municipal, en el sentido de la descentralización político-administrativa (títulos XI y XII); y declara cuales son los bienes que pertenecen al Estado (tít. XIII). II LA LEY. En su sentido propio, es la expresión de una norma jurídica. Formula una regla de derecho, obligatoria por su naturaleza y general en cuanto á su aplicación. En razón de su origen y forma se dá el nombre de leyes á determinaciones del poder legislativo que son por su índole actos administrativos; y á la inversa, se consideran como actos administrativos los reglamentos, cuando, en realidad, son leyes. Hay, pues, que distinguir bajo el punto de vista jurídico entre las leyes propiamente dichas ó materiales y las formales. Por más que otra cosa digan las palabras, es lo cierto que la función legislativa no pertenece exclusivamente al llamado poder legislativo. Y también sucede, según se ha visto, que competen al poder legislativo atribuciones que no son inherentes á la potestad de hacer las leyes. La naturaleza del acto no depende siempre de la del órgano de que emana. Corforme al artículo 59 de nuestra Constitución son atribuciones propias del Congreso: 1o Formar los Códigos y las leyes de carácter general; determinar el régimen que deba observarse para las elecciones generales, provinciales y municipales; dictar las disposiciones que regulen y |