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carácter general que emana de la Autoridad administrativa, central ó local; y, por su contenido, un acto administrativo que establece normas jurídicas ó dicta medidas de ejecución, según el fin que lo determine. En lo que respecta á su origen, nuestra Constitución no distingue entre la potestad de hacer las leyes y la de hacer los reglamentos necesarios para su ejecución; pertenecen ambas al Congreso. Sólo en dos casos podrá el Presidente de la República hacer uso de la segunda: cuando el Congreso se hubiere abstenido de ejercerla ó cuando hubiere delegado expresamente su ejercicio al poder ejecutivo. En uno y otro caso, podrá el Congreso derogar los reglamentos que hubiere dictado el Presidente de la República y sustituirlos con otros que hiciere, pues la raíz y fuente de la potestad reglamentaria de ejecución están, en lo que atañe á la Administración nacional, no en el poder ejecutivo sino en el legislativo; por donde se ve confirmada la doctrina en cuya virtud no hay diferencia substancial entre la Ley y el Reglamento, si bien cabe separarlos en cuanto á sú formación, según lo reclaman las múltiples y crecientes necesidades del Estado moderno y los principios generalmente admitidos en lo tocante á la organización de los poderes públicos, que tienen un dominio común en el ejercicio de las funciones primordiales del Estado, habiendo tan sólo diferencias de grado. La función legislativa no es, por decirlo así, un monopolio del poder legislativo; la comparte el ejecutivo; y de la propia manera, no es la función administrativa patrimonio exclusivo del poder ejecutivo; la comparten el legislativo y el judicial. Por lo que hace á la función judicial, tiene su forma administrativa en la potestad disciplinaria y su forma política en la acusación contra el Presidente de la República por la Cámara de Representantes y en el juicio del mismo por el Senado. Así sucede también respecto de los Secretarios del Despacho. Compete igualmente al Senado juzgar á los Gobernadores de Provincia si fueren acusados por el Presidente de la República ó por el Consejo Provincial, esto es, por dos autoridades administrativas, consideradas como elementos necesarios para el ejercicio en dicho caso de la función judicial.

IV

LA COSTUMBRE.

«Las leyes, dice el artículo 5o del Código civil, sólo se derogan por otras leyes posteriores, y no prevalecerá contra su observancia el desuso ni la costumbre ó la práctica en contrario.» Y el 6o establece que « cuando no haya ley exactamente aplicable al punto controvertido, se aplicará la costumbre del lugar, y, en su defecto, los principios generales del derecho.» Según se ve, no admite el Código civil la costumbre contra ley; pero autoriza la costumbre fuera de ley, sin que excluya la denominada según ley.

La importancia de la costumbre es mayor en el derecho público que en el privado; y dentro del primero, se hace sentir más su influencia en el derecho político que en el administrativo, formado en su mayor parte por el derecho escrito. Merced á la acción de la costumbre se transforman las constituciones «flexibles », como la inglesa; y se adaptan las « rígidas», como la de los Estados Unidos, á las nuevas situaciones que trae el tiempo. Por lo que al Derecho administrativo se refiere, importa indicar, primero, que no siempre el derecho escrito cubre con sus prescripciones el campo de la actividad administrativa; por lo que nacen usos y se establecen prácticas para llenar el vacío de la ley; y segundo, que suele haber diversidad en cuanto al modo de entender la ley hasta que por obra de la costumbre se llegue á la uniformidad de criterio. La costumbre, pues, acompaña á la ley y sirve de regla para su aplicación.

V

LA JURISPRUDENCIA.

Es la interpretación de las disposiciones legales por los tribunales de justicia: Ancho campo abre la Constitución á la jurisprudencia en materia administrativa. Los tribunales, dice el artículo 85, conocerán de todos los juicios, ya sean civiles, criminales ó contencioso-administrativos. Al Tribunal Supremo corresponde, según el artículo 83, conocer de los juicios en que litiguen entre sí el Estado, las Provincias y los Municipios y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y regla

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mentos, cuando fuere objeto de controversia entre partes. Conforme al artículo 96, los acuerdos de los Consejos Provinciales podrán ser suspendidos por el Gobernador de la Provincia ó por el Presidente de la República, cuando, á su juicio, fueren contrarios á la Constitución, á los Tratados, á las leyes ó á los adoptados por los Ayuntamientos, dentro de sus atribuciones propias; pero se reservará á los tribunales el conocimiento y resolución de las reclamaciones que se promuevan con motivo de la suspensión. Igual precepto contiene el artículo 108 respecto de los acuerdos de los Ayuntamientos. Además, son responsables ante los tribunales los Consejeros Provinciales, los Concejales y los Alcaldes por los actos que ejecuten en el ejercicio de sus funciones. Arts. 98, 109 y 111.

CAPITULO IV

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo considera los intereses y las relaciones sociales bajo el punto de vista de la acción del Estado, es decir, como elementos para la organización de servicios públicos, utilizando al efecto los conocimientos científicos y los datos de la experiencia. De esa suerte da valor jurídico á fuerzas vivas que se engendran en el seno de la sociedad y cuya acción importa mantener y vigorizar por reclamarlo así el bien general. Además, coopera con medios propios á que se cumplan determinaciones de la autoridad pública pertenecientes á otro orden de relaciones jurídicas.

Estrechas son las relaciones del Derecho Administrativo con la Sociología. Esta, según Fouillée, estudia la naturaleza y formas, las causas y fines, y las leyes de equilibrio y desenvolvimiento de las sociedades. El Derecho y el Estado son formaciones sociales; productos del medio físico y del medio humano. No es la Administración un instrumento de gobierno destinado á llenar fines meramente políticos; es la actividad del Estado organizada para promover el bien público con la satisfacción de las necesidades generales. Todo servicio administrativo presenta un aspecto

jurídico y otro sociológico. Hay siempre un interés social protegido y regulado por el derecho. Constituye el primero la substancia y el fin; y el segundo, la forma y el medio. La base de la Administración es, pues, sociológica.

Hay íntima compenetración entre el Derecho político y el administrativo. Organiza el político los poderes públicos y señala sus relaciones, determinando, en cuanto á la función administrativa, su estructura y competencia y los principios fundamentales á que debe sujetarse en su ejercicio, dentro siempre de las condiciones técnicas de los servicios públicos. En la Constitución tienen, pues, su origen y fundamento jurídicos los sistemas políticos de Administración: la centralización, la descentralización y el selfgovernment. Por otra parte; el valor de una Constitución no debe apreciarse sólo por los principios que admita y sancione sino también por los procedimientos que siga y los servicios que preste la Administración. Esta, por su mayor ó menor eficacia, será la medida que en la práctica se aplique al régimen político establecido para juzgarlo con acierto. Hay, por último, la teoría de las leyes orgánicas, por punto general de carácter administrativo y que se estiman necesarias para el cumplimiento y observancia de los preceptos constitucionales.

Una de las formas de la actividad del Estado es la patrimonial. Como persona jurídica, puede el Estado adquirir y poseer bienes, contraer obligaciones y comparecer en juicio. El régimen, conservación y aprovechamiento de su patrimonio requieren actos de gestión. Así sucede también acerca de las provincias y de los pueblos. Bajo este aspecto, se encuentra el Derecho Administrativo en relaciones con el Derecho civil. (Arts. 38, 340 y 344 del Código civil.) Existen igualmente dichas relaciones en lo que toca á la responsabilidad civil del Estado y de los funcionarios. (Art. 1903.)

Con el Derecho penal está en relaciones el administrativo, ya por lo que hace á la conservación del orden público y á las medidas preventivas de la criminalidad, ya en lo concerniente á la ejecución de las penas impuestas por los Tribunales de justicia. A la consecución de dichos fines se destina la función de policía en sus tres formas de « seguridad y vigilancia », de «< investigación >> y « penitenciaria ».

También mantiene relaciones el Derecho administrativo con

el internacional. Así resulta de la policía de las aguas marítimas; de las instituciones para establecer y mantener las relaciones exteriores (servicios diplomático y consular); de los convenios internacionales en asuntos de carácter administrativo: Correos, Propiedad intelectual, Propiedad industrial; y de las disposiciones legales en materia de inmigración y de naturalización.

Las relaciones del Derecho administrativo con la Economía política tienen su expresión en el régimen financiero del Estado y en la ingerencia del mismo en la vida económica (Agricultura, Industria, Comercio); con la Estadística, en la necesidad de conocer en cantidad y cualidad los factores de la vida social para la adecuada organización de los servicios públicos; con la Geografiu, en la adaptación de la función administrativa á las condiciones topográficas del territorio nacional; y con la Higiene, en la organización de la Policía sanitaria.

CAPITULO V

LA CODIFICACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Sin duda alguna, dice Meucci, de gran utilidad sería para la justicia administrativa y para la misma Administración la codificación del Derecho administrativo. Ganarían la estabilidad, la certeza del derecho, la comodidad y la educación popular en esta rama de la vida jurídica. Se obtendría la inmensa ventaja de emancipar la Administración de la influencia política que hoy la domina y corrompe; pero la dificultad principal radica en la conexión entre los dos elementos de la legislación administrativa, el jurídico y el técnico, los cuales obran y reaccionan muchas veces el uno sobre el otro y que, por lo mismo, sólo el análisis científico puede separar. Si el objeto del código administrativo fuera la certeza y la estabilidad del derecho, sería de temer que, cambiando el dato positivo que dá forma y espíritu á una institución y variando así por completo la aplicación del principio de justicia, fuera preciso ó sacrificar á la estabilidad del código la oportunidad y la utilidad pública de un cambio ó, viceversa, inmolar en provecho de éstas la estabilidad y la simetría de aquél.

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