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Por otra parte; ¿sería fácil prescindir en el código de la forma, del organismo, de la competencia de una institución administrativa y, por tanto, de la parte técnica, política y variable? Sin negar à priori la posibilidad de la codificación, entiende el autor referido que el Derecho administrativo no ha llegado todavía al grado de madurez necesario para que se intente la obra de codificarlo ó pueda demostrarse la imposibilidad de su realización.

Mantellini es adversario decidido de la codificación del Derecho administrativo. El código administrativo, dice, no puede contener disposiciones «sustantivas », definiciones abstractas de relaciones, puesto que no son susceptibles de codificación la prudencia, ni la mecánica, ni la hidráulica. Y de contener el código administrativo reglas semejantes, padecería la cosa pública. La oportunidad es ley, es criterio que debe seguirse siempre en la Administración y que depende del conjunto de circunstancias de cada caso y las cuales no se repiten, ya que cambian de un caso á otro. No es posible codificar la conducta del gobierno, ni la táctica de la Administración, ni su técnica ni su prudencia.

A juicio de Di Bernardo, se opone á la codificación la naturaleza peculiar del Derecho administrativo. La Administración es función del Estado para la conservación y mejoramiento de la sociedad; y si la actividad del Estado es incesante, inmediata, directa en la Administración, es claro que deben formarse las leyes administrativas en armonía con el ambiente social, acomodándose á las relaciones de la vida colectiva á medida que se desarrollen y atendiéndose á las nuevas necesidades que se hagan sentir. Así se explica que dichas leyes tengan menor duración que las demás. ¿Cómo encerrar en un código la actividad administrativa del Estado? La Administración pública es un campo explorado sin cesar en todos sentidos y de profundidad indeterminada y desigual. Con frecuencia se procede por vía de ensayo; y á veces sucede que á punto de dictarse una ley juzgada necesaria, se hace otra en que dominan tendencias opuestas á las seguidas anteriormente, debido ello al conocimiento y estudio de nuevos hechos ó al peso de nuevas razones. Podríase hacer mal que bien un código administrativo; pero apenas terminado habría necesidad de rehacerlo. ¿Qué ventaja alcanzaría la buena marcha de la Administración con un código semejante? ¿No sería un estorbo para la adopción de reformas útiles y para el libre

desarrollo de la Administración según el genio de la época? No puede fijarse, encadenarse ni paralizarse en un código la vida político-administrativa y económico-social de una nación; y mucho menos en los tiempos que alcanzamos, porque son más difíciles los métodos de la política y del gobierno económico-social; y porque el carácter industrial y mercantil de la sociedad moderna obliga á considerar y resolver bajo el punto de vista económico casi todas las cuestiones político-administrativas. Es, pues, innegable que un código administrativo, divorciado en breve de la realidad, que lejos de ser inmutable varía sin cesar, sería perjudicial para el buen gobierno de la sociedad.

Con referencia al Derecho administrativo francés sostiene Ducrocq la causa de la codificación. Merced á la Revolución desaparecieron los obstáculos que en el antiguo régimen se habían opuesto á la formación del Derecho administrativo. Este recibió la vida de los principios de 1789; pero, dada su fecha reciente, no era posible que en los comienzos del siglo XIX existiera ya el trabajo de elaboración,, á diferencia de lo que sucedía respecto del Derecho civil, codificado en 1804. Sólo despues de largos años y de evoluciones sucesivas ha podido constituirse un régimen administrativo sin los abusos del principio electivo de 1790 y sin los del principio de autoridad de 1800. Durante un siglo, la acción continua de la jurisprudencia, de la enseñanza, de la doctrina y de la práctica ha contribuido poderosamente á la formación del Derecho administrativo, coincidiendo con el desarrollo y afianzamiento de las instituciones administrativas. Ya hoy posée el Derecho administrativo un dominio propio, al igual de las demás ramas de la legislación que han sido codificadas: el Derecho civil, el comercial, el procesal. Han desaparecido sucesivamente todas las causas históricas que se opusieron á su nacimiento ó estorbaron su marcha progresiva; y las mismas razones que han servido para legitimar la codificación de las demás partes del derecho nacional existen hoy en abono de la codificación del Derecho administrativo. En 1858 la pidió al Senado A. Chauveau; igual petición se hizo en 1865; pero en uno y otro caso sin resultado. Había entonces, como hay todavía, diversidad de opiniones sobre la cuestión. En sentir de Mallein, por ejemplo, el Derecho administrativo no puede ser codificado; su índole lo resiste. Los dos argumentos invocados contra la codificación de

las leyes administrativas, añade Ducrocq son, de una parte, su crecido número; y, de otra, su instabilidad. Respecto de la primera, hay exageración porque se suman leyes y reglamentos. Estos deben quedar excluidos de la codificación, á no revestir carácter legislativo. Y en cuanto á la segunda, importa recordar que en todas las ramas de la legislación hay dos elementos: uno más o menos fijo, y el otro, más ó menos mudable, según el progreso de las ideas y las transformaciones sociales. En el orden administrativo rigen todavía disposiciones dictadas en el siglo XVII y otras que proceden de las Asambleas de la Revolución, del Directorio y del Consulado.

Orlando profesa una opinión media. No admite que el Derecho administrativo «presente una absoluta é irreductible incompatibilidad con el sistema de la codificación »; pero al mismo tiempo niega que se encuentre en condiciones propias para ser codificado, por ser deficiente todavía la elaboración científica. Es un error creer que la codificación sea obra exclusiva del legislador; la ciencia la prepara, la hace posible y, por último, la impone. El argumento que se invoca contra la posibilidad de la codificación del Derecho administrativo á causa del gran número de las disposiciones administrativas es precisamente una razón en favor suyo porque sería una obra de simplificación, no empírica sino racional. Por lo que hace á la instabilidad de las disposiciones administrativas, no es inconveniente tan grave como parece, si se atiende á que procede no de la naturaleza de las cosas sino de « la falta de una construcción sistemática de los principios ».

Reconoce Santamaría de Paredes la utilidad de un código oficial administrativo, en la hipótesis de ser posible, pues á las razones generales de conveniencia de todo código, se une la especial de dar por tal medio unidad y armonía á esta rama de legislación, que formada en tiempos diversos y bajo el influjo de opuestos principios, constituyen, según dice de Fooz, «una masa informe, verdadera imagen del caos»; no considera imposible la existencia de un código administrativo como ideal á que deba aspirarse; y, como medios para su realización, indica los trabajos doctrinales que preparen la sistematización del Derecho administrativo, que hoy no existe, y la codificación parcial hecha oficialmente por materias, comenzando por aquellas en que sus leyes estén más adelantadas, tengan mayor carácter sistemático y su

fran menos la influencia de los partidos políticos. Posada no conceptúa la codificación del Derecho administrativo « más imposible que la civil, ya realizada, ni menos útil que ella». Finalmente, entre las conclusiones formuladas por el Congreso jurídico español, celebrado en Madrid el año de 1886, se encuentra la que sigue: « Debe procurarse como complemento de las reformas que han de introducirse en la jurisdicción contencioso-administrativa, llamada á regular la vida de relación entre el Estado y los particulares, la codificación administrativa, á cuyo ideal puede llegarse por medio de la codificación parcial, hecha oficialmente por materias, comenzando por aquellas en que las leyes sean más completas y adelantadas, tengan mayor carácter sistemático y sufran menos la influencia de los partidos y situaciones políticas; y por los trabajos doctrinales que preparen la sistematización, que hoy no existe, del Derecho adminstrativo. » Es, como se vé, la opinión que adopta Santamaría de Paredes y comparte Posada.

En Cuba sería tarea fácil la codificación parcial del Derecho administrativo. Con el establecimiento de la República ha nacido entre nosotros un régimen político que exige la reorganización de los servicios públicos conforme á los principios constitucionales y á los intereses de la nación. Las distintas ramas de la Administración pública deben ser objeto respectivamente de leyes que abarquen su contenido, como sucede con la ley de Aguas, la de Obras públicas y la de Propiedad intelectual. Es necesario proscribir el vicioso sistema de la «legislación por decretos », que multiplica arbitrariamente las disposiciones admiministrativas con carácter circunstancial ó fragmentario, sin sistema ni concierto, introduciendo la confusión allí donde importa que reinen el orden y la claridad, é imponiendo un enojoso trabajo de coordinación, á veces sin fruto. Hay en la Administración dos elementos: el jurídico, ó sea la regla de derecho; y el técnico, esto es, la naturaleza propia de cada uno de los servicios públicos con sus necesidades y medios de acción especiales. Poséen ambos condiciones de fijeza y estabilidad, y corresponden, por lo mismo, al dominio de la ley, cuya rigidez puede atenuarse, según las circunstancias, con la flexibilidad del reglamento.

CAPITULO VI

DIVISION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Gioannis en Italia y Batbie y Dareste en Francia aplican al Derecho administrativo la división del Derecho privado romano en personas, cosas y acciones. Es un error. En su sentido técnico «persona» vale tanto como «sujeto de derechos ». Los órganos y agentes de la Administración pública no ejercen derechos propios; cumplen fines del Estado. El municipio y la provincia no son tampoco « personas administrativas », según la denominación de Hauriou; sus atribuciones no son derechos «subjetivos », facultades que posean en provecho suyo; son medios de acción para llenar necesidades públicas, cuyo cuidado les está encomendado. Por otra parte; la función administrativa no es una función patrimonial; no es una cosa susceptible de apropiación. Y si con el título de cosas se pretende designar los servicios públicos, el término es manifiestamente impropio. Los servicios públicos no son jurídicamente cosas; son formas de la actividad del Estado. Finalmente, la acción como « sanción jurídica de un derecho»> no pertenece al derecho público. Hay, sin duda, recursos administrativos; pero éstos no siempre tienen su origen en un derecho, á veces nacen del perjuicio causado á intereses privados ó públicos por resoluciones de la autoridad administrativa. Dichos recursos suponen la existencia de un límite puesto por la ley á la acción del poder público; si éste lo traspasare, vendrá la reclamación, ya en lo contencioso subjetivo (derecho ó interés individuales), ya en lo contencioso objetivo (interés público, el respeto á la ley).

La división que propone Orlando tiene su idea central en la actividad del Estado, en armonía con su definición del Derecho adminstrativo. Es como sigue:

Medios generales de la actividad del Estado: Ejército, Hacienda pública.

Administración de los asuntos exteriores.

Administración de justicia.

Administración interior.

Son las cuatro direcciones principales de la actividad del Estado.

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