TANTO EN LA PARTE TEORICA COMO EN LA PRACTICA, CON ABBEGLO EN UN TODO A LA LEGISLACION HOY VIGENTE. POR EL ILUSTRISIMO SEÑOR Don Florencio Garcia Goyena, Magistrado honorario del Supremo Tribunal de Jus- Don Joaquin Aguirre, OCTOR Y CATEDRATICO EN LA UNIVERSIDAD DE MADRIÐ, TITULO CXLVI. Del origen y fundamentos del derecho administrativo, 8633 SECCION I. Del origen y progresos de las leyes administrativas. Penosa y dificilísima carga nos impusimos, cuando en el prospecto de esta obra ofrecimos á nuestros lectores un tratado de administracion pública, porque ademas de ser por si escabrosas las materias á que aquella se estiende, en el estado actual de nuestra jurisprudencia administrativa, no se descubre sino confusion y desórden; se duda hasta de las leyes que rigen en varios de los ramos que abraza, y no se deja vislumbrar la época venturosa en que se ha de regularizar esta parte de la legislacion, que tan inmediatamente influye en el bienestar del cuerpo social. 8634 Cuando se ha presentado en la escena política un genio de gobierno; cuando una combinacion de circunstancias felices ha abierto el camino de las reformas, de que tanto necesitaba esta nacion, que ha corrido al través de algunos siglos sin gobierno que conociese siquiera los principios administrativos, nuevos desòrdenes y trastornos políticos han venido á turbar la accion del gobierno, distrayendo en objetos mas importantes, al menos por el momento, sus enojosas y contínuas tareas. Parece, pues, que una oculta fatalidad ha formado el temerario empeño de impedir que las mejoras administrativas lleguen á plantearse, despues de haberse dado en este ramo los primeros pasos desde la última mitad del siglo pasado hasta nuestros dias. 8635 Conocidos son para todos los varones ilustrados que al lado de un monarca protector y celoso por la felicidad pública, del dignamente memorable Carlos III, principiaron á fijar los cimientos de la grande obra de la reforma, ó por mejor decir, creacion de un sistema administrativo, y no menos públicas son las causas que vinieron á estorbar la continuacion de tan trabajoso empeño. No es à la presente época á la que se debe el desarrollo de las ideas administrativas, sino que en el feliz reinado del citado monarca, se prepararon ya consejeros célebres á emprender el sistema restaurador, y aunque manchadas con algunas disposiciones imperfectas, adoptaron y plantearon nuevas medidas significativas de que el desórden administrati vo tocaba á su término, y venia á reemplazarle un régimen acertado que hubiera de poner en armonía las leyes con los medios de ejecu→ TOMO IX. I cion, y de crear todos aquellos recursos que pusieran en juego el poder ejecutivo. 8636 Mas cuando ya por todas partes renacia la esperanza; cuando las medidas parciales adoptadas daban el fruto saludable que era de esperar, acontecimientos nacionales y estrangeros vinieron á trastornar todo lo hecho, ó cuando menos a poner término á la obra emprendida, y acaso contra la voluntad de los gobernantes, á desaprobar tacitamente la marcha politica protegida por el ya entonces difunto D. Cárlos III. Efectivamente, alarmada la Europa entera por los revolucionarios franceses, en todas partes en lugar de proteg ry secundar las ideas de reforma, se trataban de comprimir las ideas de la época, no precisamente porque en ellas se creyera iba envuelta la ruina y desorganizacion de los estados sociales, sino porque los hombres ilustrados que se hallaban colocados, en derredor del trono, temieron que sacudido el fanatismo de opresion reinante en los siglos anteriores, se hubiera de venir á caer en otro fanatismo de licencia y desenfreno mas perjudicial todavia que aquel, como sucediò con los revolucionarios franceses. 8637 Asi continuaron las cosas bajo el reinado de D. Càrlos IV, y el pueblo sufria con resignacion el atraso y paralizacion de las reformas administrativas que habia visto se comenzaban à plantear; mas las luces que por todas partes se difundian no dejaban amortiguar el deseo de verlas una vez realizadas; y de aquí, que cuando se presentò un momento en el que los hombres de saber é influencia se encargaron de las riendas del gobierno, rompieron el dique que les contenia, y quisieron, acaso con precipitacion escesiva, cambiar en muy pocos dias el aspecto de las cosas públicas, que por tantos siglos habia reinado. Sucedió entonces, como generalmente acontece en el flujo y reflujo de las cosas humanas, que, asi como se mostraron avaros de reformas y mejoras administrativas, vino una denominacion de retroceso mas empeñada todavía que la anterior en sostener el sistema prohibitivo y de restriccion, que sin là menor duda se esforzaba en amparar por temor de caer en los escesos del principio revolucionario. 8638 Pero los principios teóricos administrativos, mas o menos ecsajerados, se difundian por todas partes; descendian hasta los últimos rincones de la península; y era por consiguiente imposible contener el espíritu reformador que en todas partes hallaba acogida, y que tanto mas florecia, cuanto mas se descubrian en ciertos hombres el temerario empeño de sofocarle. El gobierno se hallaba en la necesidad de llenar el principio, por todos reconocido, de adelantarse á las ecsigencias de la época, concediendo voluntariamente la parte justa de las mismas, para prevenir trastornos y evitar que en medio del desórden tuviera que conceder mas, que aquello que correspondia á la situacion, y reclamaba el interés público. 8639 Sucedió, como no podia menos de suceder, que en la lucha funesta de los dos partidos venciese el mas poderoso, apoyado por circunstancias especiales, y que al fin triunfasen las ideas de regularizacion de un sistema económico y administrativo; pero era tambien una consecuencia necesaria de la victoria alcanzada por se→ mejantes medios, que con el cambio político hubieran de nacer disensiones interiores, que por algun tiempo estorbáran el estado de calma que deben gozar los cuerpos sociales para darse leyes; y vé aquí la causa por la que hasta el dia se ha hablado mucho de sistemas administrativos, se han hecho pomposas ofertas, y muy poco se ha adelantado, porque asuntos de primera necesidad política han ocupado el tiempo á los legisladores, y embarazado la accion del gobierno. 8640 Temeridad parecerá sin duda que despues de haber mostrado á la espectacion pública un cuadro tan confuso de la jurisprudencia administrativa, tengamos aliento para tomar la pluma, y ocuparnos de una materia que por necesidad ha de presentar grandes escollos, que tal vez no podamos allanar; pero porque una cosa cualquiera ofrezca un terreno escabroso que haya necesidad de recorrer, ¿ se ha de dejar en cl abandono, y huir aterrorizados ante su presencia? La temeridad y osadia consistieran en ofrecer à nuestros lectores una obra completa de jurisprudencia administrativa, cuando el derecho no es claro y terminante; pero ni nosotros prometemos semejante imposible, ni aspiramos á otra cosa mas que á dar á la luz pública un tratado que comprenda el derecho constituido, tal y como en nuestras leyes se halla consignado. SECCION II De las especies de poderes y sus atribuciones. 8641 En toda nacion en la que hay un poder supremo que ejerce las funciones de soberano, este solo da las leyes y cuida de su ejecucion, mas en los sistemas representativos no se reconoce persona alguna que ejerza la soberanía, sino que estan distribuidas las facultades que constituyen los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Segun la Constitucion española de 1837, las leyes se hacen por las Córtes con el Rey; y la autoridad ejecutiva reside en éste, aunque no la ejerce por sí, sino por medio de los empleados públicos, cuyo nombramiento le compete esclusivamente. 8642 Se infiere de lo espuesto en el artículo precedente, que las facultades de cada uno de los poderes, están consignadas en la ley fundamental ó código de derecho público; mas para que los encargados de cada uno de aquellos, y con especialidad del ejecutivo, puedan desempeñar sus funciones, es indispensable que por leyes especiales en cada uno de los diversos ramos que abrazan las relaciones particulares, se haya determinado lo que cada uno debe hacer ó dejar de hacer relativamente al cuerpo social; asi como tambien que por otras leyes se haya trazado el terreno de las operaciones en que ha de obrar cada poder. 8643 Las funciones de cada uno de los poderes son absolutamente distintas é independientes; y por tanto, aunque recaigan sobre una misma cosa, y se propongan un mismo objeto, se separan notablemente en la época y estado de su aplicacion. El legislativo aprueba y sanciona las reglas generales, obligatorias de la conducta que han de guardar los subordinados; el ejecutivo trata esencialmente de que se |