primeros y casi únicos fines del Estado, poco ó nada podríamos encontrar que perteneciese á la administración en sus diversos propósitos. Empezando por la primera de las dos grandes revoluciones acaecidas en el estado político y en las costumbres de las naciones europeas, á saber, la dominacion de los Romanos: advertimos que estos, á medida que iban estendiendo su poder, fundaban colonias y municipios, repartiendo las tierras conquistadas en propiedad absoluta, gravada con algunos censos; facilitaban las comunicaciones de los pueblos con caminos mas cómodos y seguros, multiplicaban los consumos de frutos y manufacturas, y con ello y estímulos á la agricultura y á la industria, descubrian nuevos manantiales de riqueza; enseñando á los habitantes de la Península otros modos de vivir y de gozar, mas seguros y menos peligrosos que la guerra y la rapiña, y habituándolos á vida mas tranquila, iban suavizando su fiereza é iluminando su espíritu y haciéndoles mas sociables. La Península estaba entonces dividida en provincias, gobernadas por legados, procónsules ó presidentes, nombrados unos por el Senado y otros por los Emperadores, con las leyes é instrucciones que estos les dictaban. Y es de notar, que no obstante el duro despotismo de la mayor parte de estos, las provincias españolas no dejaron de prosperar mientras sus ciudades tenian la forma de Repúblicas pequeñas, y eran atendidos y considerados sus gobiernos municipales. Cuando en Roma se habian abolido ya los comicios, las provincias gozaban el derecho de congregarse en Concilios ó Juntas generales, por medio de sus Diputados, para deliberar sobre sus intereses comunes y hacer presente á los Emperadores sus necesidades. Tales Concilios no deben confundirse con los Conventos juridicos, los cuales eran las sesiones que tenian los presidentes de las provincias, acompañados de algunos consejeros ó asesores ciertos dias del año para juzgar pleitos y ordenar la Administracion civil. Y tambien se diferenciaban dichos Concilios provinciales del Imperio romano con los de la Germania, en los que se reunia, deliberaba y votaba toda la nacion, no para rogar ni presentar humildes peticiones á un Monarca absoluto, sino para acordar y decretar por sí misma lo mas conveniente al bien comun; pero aunque no eran tan libres, ni tan autorizados como estos, no dejaban por eso de proporcionar á los pueblos algunos medios de reclamar sus derechos, y de refrenar la arbitrariedad de los agentes del Gobierno. Se celebraban en las ciudades populosas y mas ricas, en algun edificio público ó en la plaza, á presencia de todo el pueblo. Los vecinos mas honrados tenian el privilegio de enviar sus Procuradores ó Diputados á aquellos Concilios cuando no podian concurrir personalmente. A la caida del Imperio romano, la sociedad adquirió el sentimiento de la independencia personal; y en el período feudal, preparándose en medio de la anarquía el triunfo del trabajo y la razon sobre las preocupaciones y la fuerza, se exaltó la idea del Soberano hasta el punto de hacer á los Reyes casi una misma cosa con el Estado, si bien con muy limitado señorio, cuya falta de iniciativa suplió la accion individual y colectiva, con otros elementos que sugirió el espíritu de asociacion. Los Ayuntamientos, con sus Ordenanzas municipales de policía urbana y rural, llenaron los vacios de la legislacion, y crearon al mismo tiempo la autoridad que habia de ejecutar sus acuerdos y disposiciones, echando así la primera semilla de la ciencia administrativa. Mas las revueltas de los tiempos, las contiendas civiles y las guerras contra los moros, impidieron por muchos siglos que germinase, y que de ella se obtuviesen sazonados frutos, así como que varios principios y reglas prácticas de Administracion, que sucesivamente se fueron adoptando, tuviesen aplicacion; y aunque reunidas las Coronas de Castilla y Aragon, y triunfante la Monarquía de los poderes anárquicos y privilegiados de la Edad Media, se presentó ocasion favorable para organizar bajo buen régimen administrativo la gobernacion de las provincias y pueblos, los errores económicos y políticos que entonces prevalecian no lo consintieron. Las medidas que en muchos casos se adoptaron dan á conocer, á pesar de su mal éxito, cómo los deberes del Estado se iban extendiendo en proporcion que se creaba la unidad nacional, y la Monarquía adquiria mas ancha base y mas profundos cimientos. Una tras otra y segun que las necesidades públicas lo exigian, se fueron reuniendo en el Gobierno central las diversas atenciones de la Administracion. Y reconocida la máxima de que el Gobierno se habia instituido para el bien de los gobernados, sus cuidados se multiplicaron á medida que fueron aumentando las necesidades de los pueblos, con los progresos científicos é industriales, la distribucion de la propiedad, y con el desenvolvimiento de la riqueza y de los sentimientos de libertad é independencia individual; de modo que aunque sustancialmente se concibiese que estaban reunidos los deberes del poder público en una sola persona, fue preciso distribuirlos real y formalmente entre los organismos que constituyen la Administracion pública, que son: el Cuerpo de empleados, cuyo centro es el Consejo de ministros; las Corporaciones populares, Diputaciones provinciales y Ayuntamientos, y las asociaciones particulares. Estas últimas son de escaso momento entre nosotros, al paso que en otros paises, especialmente en Inglaterra, constituyen el mas eficaz y poderoso organismo de la Administracion. Ya hemos dicho en otro lugar, que correspondiendo á nuevas necesidades sociales, nuevas formas de Gobierno, estas á su vez exigen diferentes maneras de considerar y de organizar la Administracion. De aquí es que aun cuando algunas de nuestras instituciones administrativas puede decirse que son venerandas y antiguas, sus formas se han alterado en atencion à las variaciones políticas que han agitado el pais; y el mismo movimiento social que creó los Gobiernos constitucionales y parlamentarios en Europa, ha creado tambien la Administracion, la cual no es mas que la estension del organismo que á los poderes públicos dá la ley fundamental del Estado, siendo el objeto de las leyes administrativas el desenvolvimiento de los principios que esta consagra. Arrancan, pues, nuestras modernas instituciones administrati vas, así como las políticas, de la Constitucion de 1812. En esta época se modelaron las Diputaciones provinciales y los Jefes politicos sobre las bases de las instituciones departamentales creadas en 1790 en Francia, y enmendadas por la Ley del año IX de la República. Despues, como tambien hemos manifestado, en los cortos períodos en que estuvieron vigentes las Constituciones de 1812 y 1837, ni una ni otra tuvieron su natural desenvolvimiento en las leyes orgánicas de la Administracion pública, si bien la de la primera puede decirse que se formuló en la ley de 3 de Febrero de 1823. Cuando la última de dichas Constituciones se sustituyó por la de 1845, se importó la organizacion administrativa, que estaba á la sazon muy en boga en Francia; y se estableció en las leyes de Diputaciones, Ayuntamientos y Gobierno de provincias de la misma fecha; las cuales estuvieron vigentes hasta 1863, en que sufrieron alguna modificacion, si bien no tanto cuanto reclamaba la opinion pública. Segun aquella legislacion, basada en los principios de exagerada centralizacion, el Gobierno y administracion de las provincias estaba encargado á los Gobernadores, que eran á la vez representantes del Estado y de la provincia, con los Consejos provinciales, que tenian la doble atribucion de Cuerpos consultivos y de tribunales administrativos, y la intervencion popular estaba representada por las Diputaciones provinciales. Por la nueva ley este sistema ha variado completamente con arreglo á los principios consignados en la Ley fundamental. Se han suprimido los Consejos provinciales, y á las Diputaciones se les ha dado el carácter de autoridades y atribuciones mucho mas estensas; constituyéndolas con absoluta independencia del Gobierno para la gestion de los intereses peculiares de la provincia, con arreglo á las bases establecidas en la Constitucion, de las cuales hemos tratado en otro lugar (1). Al desarrollar estas en la presente ley, la Comision encargada de su redaccion comprendió, como no podia menos, que era inaceptable el sistema de las leyes de 1845, ni aun con las modificaciones de la ley de 1863; así como que las que se dieron para el Gobierno de las provincias y de los pueblos en los primeros dias de la revolucion de Setiembre, no presentaban ni idea ni plan que pudiera adoptarse, y que era preciso que al paso que se garantizan á las Corporaciones provinciales su independencia y sus naturales derechos, se les señalasen los fines que deben cumplir, y se les proporcionasen los medios de realizacion necesarios, de modo que no fuesen un peligro para la vida política del Estado, ni para la libertad del individuo. Aunque en el lenguaje ordinario las palabras autoridad y jurisdiccion suelen emplearse como sinónimas, y se las aplica en un mismo sentido, son dos cosas distintas. El conocimiento de un asunto y el fallo sobre él constituyen la jurisdiccion. La potestad de ejecutar lo resuelto se llama por los jurisconsultos imperio; y á la de dictar disposiciones generales se dá el nombre de mando. La autoridad judicial tiene las dos primeras de estas atribuciones. La administrativa comprende las tres. Cualquiera que sea el sistema de la organizacion administrativa, ha de haber en las provincias autoridad ó autoridades que desempeñen la administracion general en interés del Estado, y la local en interés de la misma provincia. Segun la legislacion anterior con sus diversas condiciones, los Gobernadores, revestidos de este (1) Véase el Comentario del art. 99 de la Constitucion. doble carácter, eran solo las autoridades superiores de las proviņcias. Ahora, con arreglo á las bases establecidas en la Constitucion para la autonomía de estas en el órden administrativo, se requiere que haya distintas autoridades para aquellos dos cargos: una representante del Gobierno central, que ejerza el poder político y la administracion del Estado; y otra independiente del Gobierno, que desempeñe la Administracion local. La primera es el Gobernador, que ejerce la autoridad que le delegan cada uno de les Ministros; pues aunque la Administracion pública está distribuida en varios ministerios, al dividirse el Estado en provincias, no se conserva esta separacion, y se reune lo autoridad de todos ellos, en lo que respecta al órden civil, en un solo funcionario. La segunda es colectiva, porque asume á la vez la parte deliberativa y ejecutiva en representacion de los intereses locales; subdividiéndose en dos: una que es la Diputacion provincial, y otra la Comision provincial, teniendo esta por principal objeto evitar que toda la Corporacion funcione permanentemente. ARTICULO 6.° «El Gobernador de la provincia es nombrado y separado por el Gobierno, así como todos los empleados que, bajo las órdenes de aquel, hayan de cumplir las funciones que no estén reservadas á la Diputación y Comision provincial.» Natural y propio es que los Gobernadores, delegados del Gobierno, sean nombrados y separados por este. La ley, con estudiado silencio, no exige condiciones de aptitud, aunque a primera vista parece que deberia fijarlas ó indicarlas, tratándose de cargos de tan grandísima importancia, toda vez, que para otros que no tienen tanta, se requieren por disposiciones legales y reglamentarias; lo cual consiste, en que se ha querido dejar al Gobierno en completa libertad, para escoger las autoridades mas dignas de su confianza; pues de otro modo no podria asumir sobre si la total responsabilidad de los actos de ellas en la gobernacion del Estado. Tampoco se expresa nada en este artículo ni en ningun otro, respecto de las circunstancias y requisitos del nombramiento. De suponer es, sin embargo, que a pesar de que no haya en la ley alguna prescripcion sobre este particular, cual la habia en las de los años de 1845, 1863, 1866 y 1868, porque sin duda se ha creido que corresponde mas bien á la general de empleados públicos ó á otras disposiciones legislativas, los nombramientos y separaciones de Gobernadores habrán de á |